Cum si cand sunt finantate proiectele din bani publici?

Indiferent ca este vorba despre amenajarea unei gradinite sau constituirea unui parc industrial, proiectele si programele finantate din fonduri de la bugetul de stat sau europene trebuie sa isi dovedeasca rentabilitatea. Este principiul de la care se pleaca atunci cand proiectele si programele sunt evaluate, de la faza de elaborare pana la finalizarea proiectului. Beneficiarii finantarilor trebuie sa fie responsabili pentru implementarea eficienta a programelor sau proiectelor.

Din aceasta cauza, in managementul banilor publici a fost introdusa procedura evaluarii independente a proiectelor si programelor propuse spre finantare. Evaluarea unui program finantat din bani publici este un proces in trei etape care se desfasoara din faza de conceptie a proiectului pana in faza post-implementare.

Comisia Europeana defineste evaluarea proiectelor ca fiind ca o "analiza independenta a unei interventii, in functie de rezultatele, impactul si nevoile pe care respectiva interventie intentioneaza sa le satisfaca". Astfel, procesul de evaluare responsabilizeaza beneficiarii finantarilor, raspunzand la urmatoarele intrebari:

• Care  este impactul programelor finantate din fonduri publice ?
• In ce masura isi ating aceste programe obiectivele propuse ?
• Contribuabilul trebuie sa le sprijine in continuare?
• Sunt rezultatele programelor oferite la cel mai mic cost posibil ?
• Ar putea fi banii cheltuiti mai eficient in alta parte?

Evaluarea permite analizarea in mod independent si obiectiv a beneficiilor unei interventii finantate din fonduri publice, prin raportarea la anumite criterii prestabilite. Proiectele si programele se evalueaza in trei etape: ex-ante – faza de elaborare, intermediar – faza de implementare si ex-post – impact si rezultate.

Criteriile de evaluare

Activitatea de evaluare este strans corelata cu procesul de monitorizare, intrucat datele obtinute din acest proces reprezinta una din sursele de informatii folosite in evaluare. Evaluarea examineaza insa mult mai multe aspecte, nu numai pe cel privind gradul in care progresele financiare si fizice inregistrate la un anumit moment in implementarea programului sunt in conformitate cu planificarea initiala.

Pentru ca activitatea de evaluare sa raspunda scopurilor urmarite de acest proces complex, la nivelul Uniunii Europene s-au conturat cinci criterii folosite in cadrul oricarui exercitiu de evaluare - criteriile "DAC"¹, prezentate mai jos:

Criteriu	Descriere
Relevanta	Relevanta unui proiect reprezinta masura in care obiectivele stabilite si planul de implementare propus adreseaza corect problemele identificate. Schimbarile privind natura problemelor identificate initial sau anumite circumstante in care are loc implementarea proiectului, fie acestea fizice, economice, institutionale sau politice pot face proiectul irelevant pentru problemele/nevoile pe care a fost menit sa le rezolve.
Eficienta	Criteriul de eficienta se refera la cât de bine au fost folosite resursele disponibile pentru a transforma activitatile propuse in rezultatele intentionate. Acest criteriu vizeaza aspecte legate de rentabilitate si anume daca ar fi putut fi obtinute rezultate mai bune prin alte modalitati si, in acelasi timp, mai ieftine.
Eficacitatea	Criteriul de eficacitate incearca sa identifice daca proiectul si-a atins obiectivele stabilite in faza de programare. intrebarea cheie este ce beneficiu a adus proiectul in practica, prin raportarea la masura in care subiectii vizati au beneficiat in mod real de pe urma produselor sau serviciilor pe care proiectul le-a facut disponibile.
Impactul	Termenul impact se refera la efectul de ansamblu al beneficiilor aduse de un anumit proiect, asupra unui numar mai mare de persoane decât principalii beneficiari dintr-un anumit sector, o anumita regiune sau chiar din intreaga tara.
Sustenabilitatea	Criteriul de sustenabilitate arata daca exista probabilitatea ca rezultatele pozitive ale proiectului sa continue si dupa terminarea perioadei de finantare externa si totodata, daca impactul pe termen lung al programului asupra procesului mai amplu de dezvoltare poate fi mentinut la nivel de sector, regiune sau tara.

Ciclul de evaluare

Programarea multi-anuala si sistemul de monitorizare aferent acesteia permit dezvoltarea unui "ciclu de evaluare", care "urmareste" exercitiul de programare.  Criteriile de evaluare prezentate mai sus sunt adaptate fiecarui stadiu al evaluarii.

Stadiul ciclului de programare	Stadiul ciclului de evaluare	Legatura dintre stadii	Cel mai important criteriu de evaluare
Elaborarea si pregatirea finala a programelor, inainte de implementare	Ex-ante	Evaluarea ex-ante  analizeaza critic programele propuse, examinându-le obiectivele, planurile de implementare si rezultatele estimate, etc., cu intentia de a determina daca sunt cele mai potrivite interventii pentru a indeplini obiectivele relevante ale politicii.	Relevanta
Implementarea programelor	Intermediara	Evaluarea intermediara analizeaza in ce masura programele sunt implementate in modul cel mai eficient si eficace, conform programarii initiale si stabileste daca programele sunt la fel de relevante ca in faza de programare, pentru satisfacerea nevoilor identificate.	Eficienta, Eficacitatea
Finalizarea programelor	Ex-post	Evaluarea ex-post analizeaza impactul programelor, prin raportare la nevoile pe care programul a urmarit sa le satisfaca si, totodata, sa determine daca efectele pozitive ale programului sunt sustenabile in timp si dupa finalizarea implementarii programului.	Impactul, Sustenabilitatea

Metodologia evaluarii

Organizarea si desfasurarea unei evaluari implica mult mai mult decat observarea din afara si redactarea unei analize independente a programului in discutie. Unul dintre cele mai complexe aspecte cu care se confrunta evaluatorii profesionisti se refera la stabilirea felului in care isi vor derula activitatea si la modalitatea in care vor identifica si formula concluziile si recomandarile evaluarii.

Metodologia aleasa pentru evaluarea programului este vitala in asigurarea transparentei acestui exercitiu. Natura acestei activitati (care implica o analiza evaluativa sau un rationament asupra beneficiilor unei interventii) poate avea rezultatul ca managerii publici sa caute motive de justificare, fiind mai putin entuziasti in legatura cu activitatea de evaluare. Prin urmare, este de o importanta vitala ca evaluatorii sa poata demonstra ca au adoptat o abordare metodologica  amanuntita si credibila in realizarea evaluarii.

Metodologiile standard de evaluare includ:
• sondaje pentru beneficiari si pentru managerii de program;
• studii de caz;
• consultarea factorilor interesati;
• abordari mai tehnice, precum – analiza cost beneficiu, analiza econometrica, modelarea macro-economica si analiza regresiva.

Un bun evaluator va studia programul sau proiectul care urmeaza a fi evaluat si va propune o metodologie de evaluare fezabila, luand in considerare factori precum sursele de informatie disponibile, costul colectarii de informatii suplimentare celor disponibile in cadrul sistemului de monitorizare, perioada de timp alocata pentru evaluare.

Odata ce evaluatorul a propus metodologia de lucru si aceasta este acceptata de managerul evaluarii, evaluatorul trebuie sa actioneze conform planului agreat si sa prezinte rezultatele evaluarii sub forma unui raport final de evaluare.

Principii de evaluare

In efectuarea unui exercitiu de evaluare, exista patru principii ale evaluarii care sunt necesare pentru a inspira incredere in procesul de evaluare si pentru a asigura credibilitatea evaluarii Aceste principii sunt:

Principiu	Descriere
Impartialitate si independenta	Trebuie sa existe o separare completa intre functia de evaluare si functiile de programare si implementare. in forma cea mai simpla, persoanele si unitatile responsabile de elaborarea si/sau implementarea programelor nu trebuie sa fie cele care evalueaza.
Credibilitate	in desfasurarea evaluarii trebuie folositi experti competenti si independenti.
Participarea factorilor interesati	Implicarea factorilor interesati in evaluare este cruciala pentru a garanta faptul ca diferite perspective sunt luate in considerare si reflectate in rezultatele evaluarii. Determinarea factorilor interesati relevanti reprezinta un pas crucial in desfasurarea evaluarii. Obtinerea acordului din partea celor cu un interes indreptatit in evaluarea programului – fie din partea beneficiarilor, fie a managerilor de program, membrilor grupului tinta etc. – este un pas esential pentru conferirea sentimentului de “posesiune” asupra rezultatelor si recomandarilor evaluarii.
Utilitate	Concluziile si recomandarile unui raport de evaluare trebuie sa fie utile si fezabile. Credibilitatea unei evaluari poate fi afectata daca recomandarile par sa fie motivate politic sau ideologic sau daca nu reies direct din corpul principal al raportului.

Evaluarea in Romania

Pana in prezent, evaluarea in Romania s-a concentrat in principal asupra fondurilor Uniunii Europene. Programele finantate din bugetul national al Romaniei au fost traditional neinsotite de evaluare.

Evaluarea programelor finantate din bugetul UE – cazul PHAREEvaluarea programului PHARE, administrate central de la Bruxelles, s-a transformat in anul 2001 in asa numita Schema de Evaluare Intermediara PHARE.

Anual sunt evaluate fiecare din cele zece Sectoare PHARE (Coeziune economica si sociala, Justitie, Afaceri interne, Administratie publica, Agricultura si dezvoltare rurala, Piata interna, Sectorul social - inclusiv minoritati, Mediu si Transporturi). Evaluatorii trebuie sa produca de asemenea un numar de rapoarte de evaluare tematice si un raport asupra aplicarii metodologiilor de evaluare.

Conform Sistemului Extins de Implementare Descentralizata (Extended Decentralisation Implementation System) prevazut sa fie preluat de Romania pana la finalul anului 2006 si care va transfera Romaniei sarcini aditionale de management al programelor cu finantare UE de la Bruxelles, Autoritatea de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar infiintata in cadrul Ministerului de Finante Publice va prelua managementul Schemei de Evaluare Intermediara a programului PHARE.

In acest sens, pana la sfarsitul anului 2006 va fi incheiat un contract pentru evaluarea Programului PHARE, cu durata de 2 ani, intre Autoritatea de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar si compania de evaluare, in urma unei licitatii conform procedurilor de contractare PHARE.

Evaluarea Programelor Operationale 2007-2013. Ca urmare a aderarii la UE, Romania va deveni eligibila pentru Instrumentele Structurale (Fondurile Structurale si Fondul de Coeziune). Planul de cheltuieli pentru aceste fonduri, estimate sa ajunga la 19,7 miliarde de euro in perioada 2007-2013, este trasat de Cadrul Strategic National de Referinta si de cele 7 Programe Operationale, care contin planuri detaliate de investitii in domenii diverse, cum ar fi Transporturile, Dezvoltarea Resurselor Umane, Mediu etc.

¹Criteriile au fost descrise pentru prima data intr-un document  al Comitetului de Sprijin pentru Dezvoltare OECD (OECD Development Aid Committee) din 1991, document intitulat "Principiile DAC pentru Evaluarea Asistentei in Dezvoltare (DAC Principles for the Evaluation of Development Assistance").

Eu-Ro Newsletter 6